Die Gesetzgebung des Bundes
Es erscheint auf den ersten Blick wie ein Widerspruch, und doch spricht der erste Satz des Grundgesetzkapitels "Die Gesetzgebung des Bundes" davon, dass die Kompetenz zur Gesetzgebung zuerst einmal bei den Ländern liegt. Die Fälle, die im Folgenden behandelt werden, sind davon Ausnahmen. Allerdings betreffen diese "Ausnahmen" letztlich einen Großteil des Rechts.
Deutschland ist, das wird hier noch einmal betont, ein föderal verfasster Staat, also ein Bund aus souveränen Ländern, den Bundesländern. Dass dies im Aufbau der Bundesrepublik Deutschland so eine wichtige Rolle spiel, liegt in der deutschen Geschichte begründet. Erst spät im 19. Jahrhundert konnte Deutschland als einheitlicher Staat überhaupt zusammenfinden – die vielen Teilstaaten und freien Städte waren vorher über viele Jahrhunderte unabhängige Gebilde. Mit dieser Erfahrung hatte der Nationalsozialismus gebrochen. Denn eine totalitäre Diktatur wie die der Nazizeit lässt sich in einem Staat, der viele Quellen politischer Macht kennt, schwer durchsetzen. Die Bundesrepublik schließt also an die deutsche Tradition an und gestaltet sie so aus, dass die politische Macht auf verschiedene Träger verteilt wird. Das lässt sich am siebten Teil des Grundgesetzes an vielen Stellen ablesen.
Das Grundgesetz ist wie das Gerüst des Staates – es ist quasi von unten nach oben aufgebaut. In den vorigen Abschnitten des Grundgesetzes wurden zuerst die Grundrechte aufgezählt und damit sozusagen die moralischen Grundfesten des Landes gesetzt. Darauf folgte die Beschreibung der tragenden Säulen des Staats, der sogenannten Verfassungsorgane: Der Bundestag, der Bundesrat, der Bundespräsident und die Bundesregierung. Eine dieser Säulen fehlt noch – das Bundesverfassungsgericht. Es wird im übernächsten Abschnitt erläutert.
Wenn ein Staat aus verschiedenen Säulen aufgebaut ist, muss dafür gesorgt werden, dass diese Säulen so zueinander ausgerichtet sind, dass sie gemeinsam ein Gebäude tragen. Dazu trägt "Die Gesetzgebung des Bundes" bei.
Die Artikel 70 bis 82 des Grundgesetzes regeln im Wesentlichen, in welchen Politikfeldern der Bundestag die alleinige Befugnis zur Gesetzgebung hat, wo sich seine Gesetze mit denen der Länder ergänzen, wie Bundestag und Bundesrat zusammen Gesetze beschließen, in welchem Umfang die Landes- oder Bundesregierung Verordnungen erlassen dürfen und wie das Grundgesetz selbst geändert werden kann.
Diese Konstruktion ist ein gewagter Balanceakt, und nicht immer wird der politische Prozess durch die verschiedenen Säulen leichter oder transparenter gemacht. Besonders das Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern ist schon immer Gegenstand von Auseinandersetzungen gewesen. Besonders dann, wenn im Bundestag andere Mehrheiten herrschen als im Bundesrat, können sich die verschiedenen Verfassungsorgane gegenseitig blockieren. Statt aufmerksamer gegenseitiger Kontrolle entsteht eine sehr unproduktive Auseinandersetzung unter Parteien, und wichtige Gesetzesvorhaben werden blockiert. Berühmt wurde der Fall des Zuwanderungsgesetzes im Jahr 2002, bei dem der damalige Bundesratspräsident Klaus Wowereit einen Verfahrenstrick anwendete. Aber das gehört in ein anderes Kapitel.
Weil sie im Prozess der Gesetzgebung so eine wichtige Rolle spielt, wurde "Die Gesetzgebung des Bundes" auch häufig verändert. Die letzte wichtige Erneuern war die sogenannte Förderalismusreform aus dem Jahr 2006. Es gibt jetzt im Kern zwei verschiedene Arten von Bundesgesetzgebung.
Die ausschließliche Gesetzgebung. Ihre Gegenstände sind in Artikel 73 aufgeführt. Hier hat nur der Bund das Recht zur Gesetzgebung. Er kann aber einzelne Bereiche ausdrücklich den Ländern zur Regelung überlassen.
Die konkurrierende Gesetzgebung. Hier kann der Bund Gesetze erlassen. Wo er das nicht tut, können die Länder es tun. Es gibt dabei drei Unterfälle: - In einigen Bereichen ist es dem Bund freigestellt, Gesetze zu erteilen. Er kann also selber festlegen, wo er Regelungen trifft und welche Bereiche er den Ländern überlässt (Artikel 72, Absatz 1) - In anderen Fällen kann er das nur dort tun, wo es nötig ist, bundeseinheitliche Regelungen zu treffen, damit die Lebensverhältnisse im Land einheitlich bleiben und eine Einheit des Rechts- und Wirtschaftssystems gegeben ist. Diese Felder werden in Artikel 72, Absatz 2 benannt. Dazu zählt zum Beispiel das Aufenthaltsrecht von Ausländern. Das ist ein gutes Beispiel: Könnte jedes einzelne Bundesland andere Regelungen für den Aufenthalt von Ausländern beschließen, dürften sich Menschen also vielleicht in Hessen rechtmäßig aufhalten, nicht aber in Niedersachsen. Ein anderes bekanntes Beispiel ist das Ladenschlussgesetz, das Teil des Wirtschaftsrechts ist (Artikel 74, Absatz 1, 11.). Hier gibt es keinen zwingenden Grund für eine bundeseinheitliche Regelung, sodass die Länder individuell entscheiden können. - Schließlich gibt es Felder, wo das jeweils zuletzt erlassene Gesetz gilt (Artikel 72, Absatz 3). Bund und Länder können sich also mit Regeln quasi gegenseitig "überholen". Das wird auch Abweichungsgesetzgebung genannt.
Wie das Gebäude des deutschen Staats aussieht, wird von vielen der Säulen bestimmt, die die Republik tragen. Der Artikel 76 legt fest, wer die Initiative für Gesetze ergreifen darf: Das kann einerseits natürlich der Bundestag selbst, die Vertretung aller deutschen Bürgerinnen und Bürger, zum anderen der Bundesrat und schließlich auch die Bundesregierung sein. An der Bundesgesetzgebung sind mindestens der Bundestag und der Bundesrat immer beteiligt. Der deutsche Föderalismus besagt also, dass die Länder auch beim Bundesrecht immer ein Mitspracherecht haben.
Artikel 77, Absatz 1 benennt den Bundestag als das Entscheidungsorgan für alle Bundesgesetze – ohne die Zustimmung der Volksvertretung keine Gesetze. Wenn der Vorschlag für ein Gesetz dagegen der Bundesregierung oder vom Bundesrat kommt, müssen die jeweils anderen Organe mit einbezogen werden. Wie dieses Verfahren konkret abläuft, regeln die Artikel 76 und 77.
Einige Gesetze bedürfen nur der Zustimmung des Bundestags, einige auch derjenigen des Bundesrats. Welche dies sind, wird an anderer Stelle geregelt. Wenn sich Bundestag und Bundesrat in einem Fall nicht einigen können, kann ein zusätzliches Gremium ins Leben gerufen werden, der so genannte Vermittlungsausschuss (Artikel 77, Absatz 2). In diesen Ausschuss entsenden Bundestag und Bundesrat eine kleine Zahl von Vertreterinnen und Vertreter, die konstruktiv an einer Lösung der Probleme arbeiten sollen.
Auch bei den Gesetzen, bei denen der Bundesrat nicht zustimmen muss, kann er einen Einspruch einlegen. Diesen Einspruch kann der Bundestag aber wiederum zurückweisen (Artikel 77, Absatz 4). Das ist aber ein eher unübliches Verfahren.
Die einzige Ausnahme von diesen Regeln bietet der Artikel 81. Er bezeichnet einen Gesetzgebungsnotstand. Der kommt dann zustande, wenn die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler nicht mehr das Vertrauen des Parlaments genießt. Dann kann der Bundestag aufgelöst oder eine neue Mehrheit gesucht werden. Sollte beides nicht erfolgen, kann der Bundespräsident eine Gesetzesvorlage der Bundesregierung, die als eilig bezeichnet wird, nur durch den Bundesrat beschließen lassen. Dieser Sonderfall ist aber in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie eingetreten.
"Die Gesetzgebung des Bundes" führt noch ein weiteres rechtliches Mittel ein: Die Rechtsverordnung. Im Rahmen eines Gesetzes kann der Bundestag beschließen, dass gewisse Regeln von der Bundes- oder den Landesregierungen direkt erlassen werden können: Auch wenn Verordnungen im strengen Sinne kein Gesetz sind, haben sie doch einen vergleichbaren Status. Der Bundestag kann damit die Regierung, die natürlich wesentlich mehr Personal hat, beauftragen, in einem festgelegten politischen Rahmen Regeln zu erlassen (Artikel 80).
Auch das Grundgesetz selbst ist ein Gesetz des Bundes. Der Artikel 79 legt also auch fest, wie es geändert werden kann. Da das Grundgesetz eine Art Bauplan des Staates ist, müssen solche Eingriffe natürlich genau bedacht werden. Zwei Dinge stehen unverrückbar fest: Das Fundament, also die Grundrechte aller Bürgerinnen und Bürger dürfen nicht angegriffen werden. Diese sind in den Kapiteln 1 bis 20 aufgeführt. Schließlich darf die Gliederung Deutschlands in seine Bundesländer nicht grundsätzlich geändert werden, das heißt es muss immer Länder als Trägerinnen des Bundesstaats geben – ihr Zuschnitt darf aber verändert werden. So könnten sich zum Beispiel mehrere Bundesländer zusammenschließen.
Für alle anderen Teile des Grundgesetzes gilt: Der Bundestag und die Vertretung der Bundesländer, also der Bundesrat, müssen beide mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen einer Grundgesetzänderung zustimmen. Damit wird sichergestellt, dass eine große Zahl an Parteien und Abgeordneten bei einer Änderung der Grundregeln der Bundesrepublik einbezogen werden.
Viele Regeln, die in den Gesetzen bestimmt werden, brauchen eine staatliche Verwaltung, die sie umsetzt. Andere dienen als Spielregeln für das Zusammenleben in unserer Gesellschaft – und benötigen also einen Schiedsrichter, wenn jemand meint, dass es einen Verstoß gegeben hat. Die Institutionen, die damit befasst sind, beschreibt da Grundgesetz deswegen in den folgenden Abschnitten.
| Omid Nouripour wurde am 18. Juni 1975 in Teheran geboren. Im Alter von dreizehn Jahren kam er mit seinen Eltern und seiner Schwester nach Deutschland. Nach der Schulzeit in Frankfurt am Main studierte er deutsche Philologie, Politik- und Rechtswissenschaft, Soziologie, Philosophie und Volkswirtschaftslehre an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz. Seit 1996 ist Nouripour bei Bündnis 90/Die Grünen aktiv. Zuerst in der MigrantInnen-Initiative Immi-Grün, später in den Landesarbeitsgemeinschaften für Migration und Europa. Von 1999 bis 2003 war er Vorsitzender der Grünen Jugend Hessen. Im Dezember 2002 wurde er zum Mitglied im Bundesvorstand von Bündnis 90/Die Grünen gewählt. Dieses Amt übte er bis Dezember 2006 aus. Von 2002 bis 2009 war er Sprecher der Bundesarbeitsgemeinschaft MigrantInnen und Flüchtlinge seiner Partei. Seit dem 1. September 2006 ist Omid Nouripour als Nachrücker für Joschka Fischer Mitglied des Bundestages. In seiner ersten Legislaturperiode war er zuerst Mitglied im Europaausschuss des Bundestages, später dann im Haushalts-, Verteidigungs- und Rechnungsprüfungsausschuss. Seit November 2009 ist Omid Nouripour Obmann von Bündnis 90/Die Grünen im Verteidigungsausschuss und sicherheitspolitischer Sprecher seiner Fraktion. Außerdem ist er stellvertretendes Mitglied im Haushaltsausschuss und im Auswärtigen Ausschuss. |  |