Das Grundrecht der Freizügigkeit

(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet.
(2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

Das Grundgesetz garantiert in Artikel 11 die Freizügigkeit. Dies umfasst das Recht – unabhängig von Dauer und Zweck – den Aufenthaltsort zu wechseln, den Wohnort frei zu wählen und jederzeit ungehindert in die Bundesrepublik einzureisen. Die Ausreisefreiheit wird in diesem Artikel nicht garantiert, sondern durch Art. 2 Abs. 1 gewährleistet.

Der Artikel 11 GG umfasst auch das Recht, den Ort nicht zu wechseln, was als ‚negative Freizügigkeit’ bezeichnet wird. Dadurch wird der Ortswechsel des Einzelnen vor stattlichem Eingriff geschützt. Erst durch die Möglichkeit an dem gewünschten Ort bleiben zu können, gewinnt die Freizügigkeit ihre eigentliche Wirksamkeit. Die ‚negative Freizügigkeit‘ wird deshalb auch als Recht auf Heimat interpretiert.

Der hier behandelte Artikel ist ein Grundrecht und steht allen Deutschen zu. Damit ist es ein Bürger- und kein Menschenrecht, da es in diesem Fall an die Staatsangehörigkeit gekoppelt ist. Ausländer haben demnach keinen Anspruch auf die Gewährleistung der Freizügigkeit. Dennoch können sie sich im Bundesgebiet frei bewegen, da die Bewegungsfreiheit durch Art. 2 Abs 1 GG, als Freiheit der Ortsveränderung gewährleistet wird. Grundrechtschutz besteht somit für den Aufenthalt innerhalb Deutschlands, die Einreise nach Deutschland hingegen unterliegt Einschränkungsmöglichkeiten. Somit sind Ausländer mit gesichertem Aufenthaltsstatus innerhalb Deutschlands nicht schlechter gestellt als deutsche Staatsbürger. Anders sieht es bei Ausländern mit sogenanntem ungesichertem Aufenthaltsstatus aus. Auf diesen Aspekt soll im Folgenden schwerpunktmäßig eingegangen werden.

In Artikel 11 Abs. 2 ist festgelegt, dass die Freizügigkeit in bestimmten Fällen durch Gesetze eingeschränkt werden kann. Eine Einschränkungsmöglichkeit ist u.a. dann erlaubt, wenn Menschen keine ausreichende Lebensgrundlage haben und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden. Der Gesetzgeber hat entschieden, dass dies im Falle von Asylbewerbern und Personen mit einem sog. Duldungsstatus (Duldung bedeutet, dass die Abschiebung einer ausreisepflichtigen Person vorübergehend ausgesetzt wird, die Duldung ist demnach kein Aufenthaltstitel) sowie Leistungsempfängern zum Lastenausgleich des Staates durchgeführt werden kann.

Asylbewerber und Geduldete unterliegen seit 1982 auf der Basis dieser Einschränkung des Artikels 11 der Residenzpflicht. Diese wird für Asylbewerber und Geduldete in § 56 und § 85 des Asylverfahrensgesetzes, bzw. in § 61 und § 95 des Aufenthaltsgesetzes geregelt. Danach kann durch die Residenzpflicht der Aufenthaltsort auf ein Bundesland oder einen, durch die Behörden festgelegten Bezirk beschränkt werden. Der zugewiesene Aufenthaltsbereich kann nur mit gesonderter Genehmigung und in Ausnahmefällen verlassen werden, ein Zuwiderhandeln wird sanktioniert. Mit dieser Praxis soll eine „gerechte Lastenverteilung auf Länder und Kommunen gewährleistet werden.“ Es ist jedoch nicht eindeutig, warum ein Flüchtling einer Kommune unrechtmäßig zulasten fällt, wenn er sich im gesamten Bundesland frei bewegen und damit ggf. seinen Lebensunterhalt verdienen könnte.

Innerhalb der Europäischen Gemeinschaft besteht nur in Deutschland eine solche Residenzpflicht. Flüchtlingsorganisationen leisten seit Jahren Widerstand gegen diese Regelung, da hier eine massive Einschränkung der Betroffenen vorliegt: Besuche in anderen Landkreisen sind umständlich zu beantragen, eine Arbeitsaufnahme oder Ausbildung ist damit unmöglich, persönliche Kontakte und Anschluss zur Verwandtschaft werden fast ausgeschlossen. Verstöße gegen die Residenzpflicht gelten als Straftat und werden bei Wiederholung mit Gefängnisstrafen geahndet. In vielen Bundesländern liegen die Sondergenehmigungen im Ermessen der Behörden. So wird nach Gutdünken beurteilt, wann ein dringendes öffentliches Interesse besteht oder zwingende Gründe vorliegen, die eine Sondergenehmigung erforderlich machen. Flüchtlingsorganisationen berichten z.B. von Fällen, wo Flüchtlinge ihre Kinder aufgrund der Residenzpflicht in nahe gelegenen Krankenhäusern nicht besuchen konnten. Residenzpflichtkritiker erkennen zwar den Sinn des Lastenausgleichs für die Bundesländer an, aber nach ihrer Einschätzung würde de facto auch eine Wohnsitzverpflichtung für diesen Zweck ausreichen.

Die Bundesregierung greift die Kritik an der Residenzpflicht aus der arbeitsrechtlichen Perspektive auf: So wurde im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und FDP vereinbart, dass die Residenzpflicht zum Zweck der Arbeitsaufnahme gelockert werden soll. Im Rahmen der Bleiberechtsdebatte hatte insbesondere die FDP Kritik geäußert, da die Residenzpflicht die Arbeitsmarktintegration der Betroffenen verhindere. In Berlin und Brandenburg wurde im Juli 2011 die Residenzpflicht gelockert. Die Verwaltungspraxis wurde dahingehend geändert, dass Asylsuchende und Geduldete gegenwärtig gebührenfrei Dauererlaubnisse für den vorübergehenden Aufenthalt in einem jeweils anderen Bundesland beantragen können. Nordhrein-Westfalen hatte bereits mit Erlass vom September 2010 Asylbewerbern und Flüchtlingen Bewegungsfreiheit im gesamten Bundesland gewährt.

Ein Beispiel aus dem Jahr 2009 macht deutlich, wie unkompliziert eine positive Gestaltung der Lebensumstände von Flüchtlingen gewährleistet werden kann, wenn nur der politische Wille besteht. Im Jahr 2009 hatte die Bundesregierung bei der Aufnahme von irakischen Flüchtlingen eine andere Aufnahmepraxis angewandt, die im Umgang mit Flüchtlingen beispielhaft hervorsticht. Initiiert durch Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) wurde 2008 die Aufnahme irakischer Flüchtlinge christlichen Glaubens in Deutschland und der EU durchgeführt. Die Lebenssituation von nichtmuslimischen Minderheiten, wie Jeziden, Chaldäer und Sabäer hatte sich infolge der US-geführten Invasion und des bis heute andauernden Bürgerkriegs im Irak nach Erfahrungen des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) enorm verschlechtert. Im Rahmen einer Kontingentlösung wurde entschieden, dass 10.000 in ihrem Heimatland bedrohte, christliche Iraker in europäischen Ländern, 2.500 davon in Deutschland aufgenommen werden sollten. Der damalige, nordrhein-westfälische Integrationsminister Armin Laschet warb für eine Willkommenskultur, damit die Flüchtlinge in Deutschland eine neue Heimat finden konnten. Dafür wurde die Verteilung der 540 Flüchtlinge, die NRW aufnahm, entlang von verwandtschaftlichen Verhältnissen in den Kommunen sowie zugehörigen Gemeinden organisiert. Sie erhielten zudem eine dreijährige Aufenthaltserlaubnis und eine Arbeitsgenehmigung. Damit sollte gewährleistet werden, dass sie innerhalb kürzester Zeit, in Deutschland, ihrer neuen Heimat, Fuß fassen konnten. Diese Entscheidung und Aufnahmepraxis ist vor dem Hintergrund der zurückgehenden Zahlen von Flüchtlingen und Zuwanderung nach Deutschland zu dem damaligen Zeitpunkt zu bewerten. Die Situation hat sich seit dem „Arabischen Frühling“ für die europäischen Staaten verändert. Die EU steht vor der Herausforderung, mit höheren Flüchtlingszahlen menschenwürdig, politisch und rechtlich umzugehen.

Fest steht, dass Menschen nicht nur gefeiert werden können, wenn sie sich im Iran, Ägypten, Tunesien, Libyen, Jemen und Syrien gegen ihre Despoten erheben, ohne ihnen auch Schutz zu gewähren, wenn sie vor den menschenverachtenden Regimen fliehen. Insbesondere die anhaltend bedrohliche Situation für das syrische Volk, dessen Proteste durch das syrische Regime blutig unterdrückt werden, stellt eine große Herausforderung dar.

Die Aufnahme von Flüchtlingen aus Nordafrika und dem Nahen Osten bedeutet für die EU eine Verantwortung, der sie sich stellen muss. Gleichzeitig kann die Situation als eine Chance gewertet werden, die europäische Migrations- und Asylpolitik zu reformieren, was seit Jahren auf der Agenda seht. Wie dies in der Praxis aussehen kann, haben die Bundesregierung und andere EU-Länder bereits 2008 und 2009 bei der Aufnahme irakischer Flüchtlinge vorgemacht. Die bestehenden muslimischen Vereine und Verbände in Deutschland könnten einen wesentlichen Beitrag für die Unterstützung ähnlicher Aktionen leisten, zumal viele aufgrund familiärer Verbindungen direkt betroffen sind.

Auch wenn die Interpretation des Artikel 11 GG an dieser Stelle großzügiger ausfällt: Die politischen Ereignisse unserer Gegenwart sollten uns veranlassen, neue Konzepte zu entwickeln. An dieser Stelle kann Deutschland im europäischen Kontext beispielhaft vorangehen und eine Vorreiterrolle übernehmen. Die Errungenschaften der deutschen Demokratie, welche im Grundgesetz ihren Ausdruck finden, können auf diese Art ihre menschenrechtliche Dimension stärker entfalten. Nur damit würden wir unserer menschlichen Verantwortung gerecht.

Cemile Giousouf arbeitet als Rerentin im Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales in Nordrhein-Westfalen. Sie ist stellvertretende Vorsitzende des Deutsch-Türkischen Forum der CDU in Nordrhein-Westfalen und leitet dort den Arbeitskreis "Religionen". Die Aachenerin ist in ihrer Heimatstadt für die CDU in der Bezirksvertretung und im Sozialausschuss tätig.